社区居民委员会与业主委员会的权利结构及其在北京市政策执行中的演化
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社区居民委员会与业主委员会的权利结构及其在北京市政策执行中的演化
□翟校义
（中国政法大学行政管理研究所，北京102249）
摘要：在城市社区中,居民委员会和业主委员会是两个非常重要的自治组织，这两个理论上看似相辅相成的自治组织在现实中却关系复杂，复杂关系的背后实际上是政府的政策在左右。本文通过对北京市社区中居民委员会和业主委员会相关政策的研究，特别是对政府政策取向以及相关组织的利益关系的剖析，发现政府厚此薄彼的政策取向以及控制寻租机会是问题的核心，解决问题的关键在于政策设计应以尊重权利为要义，在具体的制度安排上应以控制腐败、防止附加性政策为核心，在具体行政活动中应以依法行政为基本操守，唯其如此才能防
止魔鬼隐藏在政策细节中作祟。
关键词：居民委员会；业主委员会；权利结构；政策执行
在中国城市居民小区中，居民委员会和业主委员会两个机构非常重要，二者都对社区的公共事务具有一定的管理权，但在北京市范围内，两个机构却有着不同的命运。居民委员会几乎覆盖了所有居民区，而在“全市3200 个住宅项目中，成立业主大会和选举产生业委会的只有574 个，成立率仅为17.9%，还不到两成”。[1]这个现象实际上是政府的各种政策运作的某种结果。
一、居民委员会与业主委员会的原初定位
1、居民委员会和业主委员会是两个基于不同权利的自治组织居民委员会作为基层群众性自治组织，其自治权来自《宪法》①，公民自治是现代宪政的一个基本前提，这种自治可以设计成一级自治的基层政府，也可以设计成非政府的群众性自治组织。在《中华人民共和国宪法》中将自治权分为几个部分，一个是民族区域自治，一个是基层群众自治，居民委员
会就是基层群众性自治组织之一。
业主委员会是业主共同的公共事务管理机构和自治机构，其自治权来自于物权，这就是对业主委员会的有关规定主要与物权联系在一起的原因所在。在一个居民区的两个自治组织都对小区内的公共事务具有一定的管理权，居民委员会对小区公共事务的管理权源于居民自治权，而业主委员会对小区的管理权则来自业主对小区公共区域的所有权。
2、居民委员会和业主委员会地位相互平等且管理对象相互交叉在组织地位上，居民委员会是居民自治组织，业主委员会是业主自治组织，都没有行政级别，它们之间更不存在上下级的隶属关系，是两个相互平等的自治组织。从理论上讲，居民委员会管理居民的事务，业主委员会管理业主的事务，两者并行不悖，问题在于商业化的居民小区中业主往往也是居民，并且是小区的所有权人，居民却不一定是业主②，基于对所有权的尊重，清晰地涉及到业主物权权益的公共事务管理权，如公共维修基金的处置、小区内的设施变化等，只有业主委员会才可以行使。但是，除此之外，小区内依然存在着其他大量的公共事务，对于这部分事务该由谁行使管理权，政府采用了模糊的处理模式①，这种模式使居民委员会和业主委员会在小
区的许多公共事务管理权上处于相互竞争的局面。在小区管理权相互竞争的状态下，两个组织的实际地位取决于两种力量，一是各自组织运转的有效性，这又取决于小区民众是否欢迎该组织的行动；二是政府对两个组织的不同偏好。
3、居民委员会和业主委员会的设立条件及其关键因素
居民委员会设立的条件是要有一定数量的城市居民聚居，由“所在地的街道办事处或者乡、民族乡、镇人民政府提出，报区、县人民政府决定”。②业主委员会设立的条件相对模糊，似乎只需要满足业主们自身的业主大会会议召开的需要，经业主大会选举业主委员会即可产生③。对于业主大会召开，有几个关键点关乎其运作是否成功：物业管理区域划分、确认业主、召集人的确认、筹备组的确认、通知业主等。这些运作本来都是业主们自主决定的事情，但各种力量往往会渗透其中，对业主自治形成干扰。干扰最集中的程序点是：物业管理区域划分与筹备组确认。物业管理区域划分要涉及业主委员会的管理范围，一般来讲在房产开发的时候就会有明确的划分，在北京甚至规定要有备案④。物业管理区域越大，业主的人数就会越多。在业主大会召开中，业主的人数与业主大会召开的难度相关，人越多，越不容易召开。因此，一些阻挠业主成立业主委员会的力量就会在物业管理区域上做文章。业主大会筹备组的确认与业主大会的主导权相关，由谁来筹备就成了关键因素，确认由哪些业主来筹备则容易转化成为一种资格限制。这两个关键程序按照北京市有关职能部门的规定都要求获得政府主管部门的认定以确认其合法性。
4、政府与两个自治组织的关系
从理论上讲，政府在两个自治组织面前其偏好应当是中立的，但事实上偏好往往要受到行政习惯的影响。在政府视野中，居民委员会和业主委员会是两个具有相当大差别的组织，问题的关键在细节上。居民委员会的设立完全是由政府提出、政府决定，实际上是政府一手操办，而业主大会召开则完全是由业主自己运作。这种设立模式决定了从一开始政府对居民委员会的信任就会远远超过对业主委员会的信任。居民委员会在上世纪50 年代开始建立，并经
过长时间的运行，与政府已经形成了某种默契，政府对居委会的信任远远高于对其他组织，在一些领域甚至形成了依赖。政府已经习惯于将居民委员会看成是政府的基层组织、下级单位。对于居民委员会而言，其财务支出基本上依赖于基层政府的财政补贴，补贴的多少取决于基层政府对其协助的认可。这是居民委员会普遍乐于配合基层政府的经济原因。近些年的政府机构改革过程中将大量下岗的公务员配置到居民委员会中，使居民委员会在人脉上与基层政府（街道办事处、乡镇政府）有更多的默契。相比较而言，业主委员会则是一个新生事物，主要是随着城市房屋改革，特别是商品房小区的出现而产生的。北京市最早关于小区业主委员会的规定产生于2004 年⑤。在1995 年的时候出现过关于物业管理委员会的规定，尽管其后来转化为业主委员会，但物业管理委员会与业主委员会在法律上并不是一回事，前者侧重于物业管理，而后者侧重于业主的权利。作为一种新事物，政府需要有一个适应过程，基层政府还不适应与业主自治组织打交道，对业主委员会有一种恐惧感。
二、各级政府对两个自治组织的取向
（一）中央政府的取向
1、居民委员会体现政治民主权利，业主委员会体现经济民主权利居民自治是体现居民的政治民主权利，其运行沿着政治民主的基本模式展开；业主自治行使的是基于物权的经济民主权利，沿着经济民主的模式运行，这种差别主要体现在选举人的确定和投票机制上。居民委员会和业主委员会的选举人有很大的差别。居民委员会的选举人是被登记的居民，其条件与政治选举中的条件基本一致①，只要达到条件的居民通过进行选举登记，就可以成为居民委员会的选民，在选举权和被选举权上是均匀的。在业主委员会的选举活动中，只有业主才具有选举权和被选举权，选举权根据物权的大小而改变。业主的范围要远远小于居民的范围，在一个社区中，居民的人数往往是业主人数的数倍。特别是一些以公房为主的老社区，居民很多，但业主很少，这就是很多老社区没有业主委员会的一个重要原因。居民委员会和业主委员会的投票机制也有很大差别。居民委员会的选举权实行一人一票、匿名投票的原则，以体现居民政治权利平等与自治。业主委员会的投票权与投票活动是双重机制：首先，基于物权的不均匀性而产生的依据每个业主物权的大小，一般按照房屋建筑面积来确定每个业主的
投票权大小，与《公司法》中关于股东大会的股东投票权与其拥有的股份的关系一致；其次，基于共同生活的特点，形成基于业主人数的多数投票机制设计，主要是防止少数大业主欺负多数小业主的现象出现。由此可见，这种设计带有明显的经济民主特点。政治民主权利与经济民主权利各自有各自的指向对象和指向范围，二者并行不悖。在《宪法》确认保护私人产权之后，这两种权利已经相互平等。政府在行政活动中，既要保护居民政治民主权利，
也要保护业主经济民主权利；在重视居民委员会建设的同时也要重视业主委员会的建设，这才真正符合依法行政的法治精神。
2、中央政府行政系统对业主自治附加对居民
自治的单方礼貌在与业主委员会相关的政策系统中，效力仅次于《物权法》的是由国务院制定的《物业管理条例》，该条例制定于2003 年，随着2007 年《物权法》的实施，于当年进行了一次修订。《物权法》对设立业主大会及选举业主委员会只规定了“地方人民政府有
关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助”。从法律语言上分析，这实际上是对政府有关部门设定的义务，并没有对设立业主大会和选举业主委员会设定其他条件。但在《物业管理条例》中，对设立业主大会和选举业主委员会增加了几个条件，其中要求要告知居委会、听取居委会建议、配合居委会、支持居委会开展工作②，从立法原意上看，主要目的是考虑让两个自治组织相互协调，更好地进行社区建设。这两个要求也主要是一般性要求，没有强制性，是一种组织间的礼貌安排，其目的是让两个组织关系和谐、工作中相互配合。从《物业管理条例》上看，并没有将两个相互平等的自治组织变得不平等，使居民自治的居民委员会凌驾于业主自治的业主委员会之上。尽管如此，这种规定依然在相互平等、并行不悖的居民自治与业主自治中被附加了单方的礼貌，用通俗的语言讲，就是要求业委会向居委会敬礼，而没有要求居委会向业委会还礼。建设部（现在的住房和城乡建设部）作为主管部门在《物业管理条例》出台之后，于2003 年6 月26 日制定并颁布了《业主大会规程》作为设立业主大会和选举业主委员会具体运作的依据，该文件重复了《物业管理条例》关于业主委员会与居民委员会关系的原样表述，没有对这种模糊的关系进行清晰化。从2003 年6 月到2007 年10 月《物权法》生效，经过几年的实践证明这种模糊表述已经出现很多问题，但《物业管理条例》在2007 年进行修订时依然没有关注到这个模糊关系。更为重要的是，作为具体运作指南的《业主大会规程》一直没有进行修订，沿用的居然还是2003 年的规定，这不能不说是政府懒惰的一个表现。
（二）北京市政府的取向
1、市政府倾向于依赖居委会开展工作成为制定业委会政策的背景
北京市政府在2000 年4 月26 日出台了《北京市居民委员会选举办法》，但对于社区居委会主任和委员的产生过程政府介入较深，居委会在财务上又严重依赖政府的财政补贴，在人事上和财政上，政府对居委会的控制度相当高。同时，在政府公共管理事务中，与普通民众打交道的事务是最辛苦的，也是最没有寻租机会的，因此各个政府部门都把这样的事务竞相交由居民委员会处理，慢慢地也形成了政府对居委会的依赖，依靠居委会工作成了政府的一种习惯。甚至很多政府部门和工作人员认为居委会是他们的下级，居委会也往往认为自己是
政府的一部分，这种对居民自治组织的误解导致居委会成为政府的工作依靠，在小区的公共事务管理领域尤为典型。在地方立法中授权居民委员会处理一些事务①，甚至发布文件要求政府“积极依靠社区居委会”开展工作②，形成了典型的本末倒置。从某种意义上讲，是政府的懒惰导致这种怪现象的出现。这种政策取向使得居民委员会感觉自己就是政府，而不把自己当作一个居民自治组织。居委会也把自己定位为“二政府”，同时也导致一些居民错
误地认为居委会就是一级政府，是政府的一部分，居民委员会慢慢脱离了民众。
在北京市社区的物业管理领域，政府对居委会的依赖有一定的历史渊源。在1995 年北京市的商品房市场还不发达的时候，市政府就已经制定了《北京市居住小区物业管理办法》，明确规定“居住小区已交付使用并且入住率达到50％以上时，应当在该居住小区开发建设单位、居住小区所在地的区、县房屋土地管理机关指导下建立物业管理委员会”。“物业管理委员会由居住小区内房地产产权人和使用人的代表及居民委员会的代表组成”。该规定将政府依赖居委会的心态体现得淋漓尽致。遗憾的是政府在依赖居委会的同时还顺便把业主的权利也出让给了居委会，它将物权所有权人的重要权利授予居民委员会，并使居委会凌驾于一般的业主之上。这是在北京市后来出现将居委会的定位凌驾在普通业主物权之上的政策源泉。也许在当时的社会环境下这种变通有一定道理，但随着业主权利意识的增强、商品房市场的发展、物权纠纷日益增多，特别是《物权法》的生效，这种政策取向已经严重落后于时代，已经与《物权法》存在明显的冲突。与此相对应，业主委员会涉及到业主的物权，与金钱直接挂钩，产权相对清晰，业主也相对关心，政府在业主委员会的人员构成和财政控制上还没有找到行之有效的办法，政府的运作也往往相对谨慎。
2、北京市政府业务主管部门的政策取向
（1）居委会成为房地产主管部门社区工作的重要依靠
作为建设部的对口下级，在北京市国土资源与房屋管理局（现在的建设委员会）为了执行建设部的《业主大会规程》，于2004 年制定了《关于开展组建业主大会工作的若干意见》（以下简称《意见》）以推进业主大会建立，进而推动业主委员会的建设。《意见》中将北京市各区县国土资源与房屋管理局（现在的建设委员会）、街道办事处以及乡镇政府、居民委员会一起纳入成立业主大会的程序中，明确指出：“业主筹备成立业主大会的，指导工作机构要主动联系并指导社区居委会、业主代表和建设单位依法成立筹备组和开展筹备工作。在成立业主大会及选举委员会过程中，必须坚持居住区物业管理纳入社区建设的精神，要求社区居委会作为住宅物业管理区域业主大会筹备组成员单位之一，组织、指导业主和有关单位依法、有序地开展相应活动。尚未设立社区居委会的地区，业主筹备成立业主大会的，各区县局要与街道办事处协商确定遵守法律法规、关心和支持社区建设的社区居民进入筹备组。”③在这个文件中同时规定：“老旧居住物业，区域划分比较困难，要重在掌握社区居委会的组织建设和管理范围，在区域划分时，应考虑原则上一个物业管理区域不超出一个社区居委会管理的范围。”③区县的主管部门（当时的国土资源与房屋管理局，现在的建委）“要派专人与街道办事处有关机构或人员联系，并组成统一的指导工作机构。业主筹备成立业主大会的，指导工作机构要主动联系并指导社区居委会、业主代表和建设单位(含公有住房出售单
位，以下同)依法成立筹备组和开展筹备工作。在成立业主大会及选举委员会过程中，必须坚持居住区物业管理纳入社区建设的精神，要求社区居委会作为住宅物业管理区域业主大会筹备组成员单位之一，组织、指导业主和有关单位依法、有序地开展相应活动。”③正是这个《意见》在具体的实施过程中，将居委会凌驾于业主的物权之上，并且分享业主的物权。尽管这是一个2004 年的文件，随着《物权法》在2007 年10 月1 日的生效，该政策与《物权法》中的物权自治精神明显相违背，但它一直没有修订，各区县政府主管部门在具体行政运作中依然执行这个文件的规定。
（2）居委会成为一个并列程序
按照北京市国土资源和房屋管理局《转发建设部业主大会规程及有关问题的通知》（京国土房管物[2003]949 号）的精神，业主大会的组织召开必须要有一个筹备组，这个筹备组需由政府主管部门登记确认，事情到这里一切都显得很正常。但是，北京市建设委员会在《关于首次业主大会会议筹备工作中有关问题的补充通知》（京建物[2004]345 号）中专门对筹备组中“业主代表”的产生进行了更加详细的规定，明确指出：“‘业主代表’产生宜在坚持公开原则的基础上、通过业主自荐或推荐等方式产生；街道办事处或社区居委会应最终确定筹备组中的‘业主代表’。”该条款使社区居委会获得了和政府派出机关街道办事处在面对业主时一样的地位，若从方便业主申请的角度讲还可以理解，但该文件同时规定：“‘业主代表’在筹备组中的人数应以保障筹备工作顺利开展为目的合理确定。对人数有争议的，由社区居委会确定。”实际上变相授予社区居委会对“业主代表”筹备组具有部分控制权，使居民自治组织获得了业主自治组织的控制力量。令人吃惊的是，这种控制力量不是法律法规授予的，而是一个市政府的一个职能部门授予的。
（三）北京市区县政府变相授予社区居委会对业主大会筹备发起人批准权
若北京市建设委员会《关于首次业主大会会议筹备工作中有关问题的补充通知》（京建物[2004]345 号）只是授予居委会在确定“业主代表”时具有和街道办事处一样的裁决权力的话，这种裁决权源于被裁决者选择其作为裁决者才能够实施，该文件授予居委会在“业主代表”人数的确定权也只是在有争议时才有效，而在北京市区县政府建设委员会的具体办事机构那里，则赤裸裸地演化为“业主大会”筹备组必须经过居民委员会批准。
其具体演化过程是通过一个叫做“筹备成立业主大会申报表（筹备发起人填写）”的流程控制表实现的，具体表格见左图。在表格的备注中明确指出：“一式三份，请发起人交至所属社区居委会，居委会核实无误后盖章，两份交街道办事处（镇政府），街道办事处（镇政府）收到后请联系区建委物业科。”并且在表格中专设居委会盖章一栏，这份表格将居
委会核实盖章演变成了筹备成立业主大会的必经程序。这实际上将国务院《物业管理办法》中需要通知居委会的礼貌演变成了需要居委会的批准，形成了一个变相的行政前置程序，若居委会不在这个申请表上盖章，街道办事处（镇政府）和区县政府具体办事部门则以申请表格手续不完整拒收申请，业主大会筹备人员就会陷入困境。
三、北京市、区县两级政府取向演变的内在原因分析
一种模糊的礼貌安排，经过各级政策执行者的运作，逐渐转化为一种具有控制业主设立业主大会和选举业主委员会的前置行政程序，成为实现业主自治的严重障碍。政策中的细节魔鬼为什么会产生呢？具体可以从三个方面进行解释。
（一）政府担心业主委员会对其行政模式产生冲击
政府对社区公共事务的管理是其重要职责，行政对象的组织状况对其行政活动有很大的影响，政府长期习惯于对个体性的或者以单位为管理渠道的单位人的管理，对于业主自治的经济自治组织的管理有陌生感，担心业主委员会对其工作不配合。业主自治的业主委员会一旦成立，在社区公共事务管理的各项事务上，政府传统的通过控制人选和财务进行社区控制的模式可能失灵。首先，政府对业主委员会成员进行控制不易实现。业主委员会的选举过程和选举往往是真实客观的，其权力源泉非常明确，其服务的对象也非常明确，政府对其进行指挥或安排自己人的行为在业主委员会这个机构中不容易实现。
其次，政府通过财务控制业主委员会难以操作。业主委员会的财务一般都相当公开透明，同时又掌握大量小区的公共资源，对政府没有太多的财政依赖，所以政府想要通过控制其财政对业主委员会进行控制也非常困难。
最后，政府需要提供更多服务。业主委员会对政府的要求往往是提供公共服务，而这些服务又需要基层政府来提供，这和居民委员会当前的状况刚好相反。在政府眼中，就形成了居委会是帮手，业主委员会是麻烦制造者的感觉，基层政府毫不犹豫地倒向居委会一边。
（二）业主委员会可能成为房地产行政主管部门的利益竞争者
小区的一部分公共资源的管理权在业主委员会成立后将从政府主管部门转移到业主委员会手
中，这使得业主委员会可能成为房地产行政主管部门潜在的利益竞争者。按照1998 年关于公共维修基金的使用政策，在“业主委员会成立前，维修基金的使用由售房单位或售房单位委托的管理单位提出使用计划，经当地房地产行政主管部门审核后划拨。业主委员会成立后，维修基金的使用由物业管理企业提出年度使用计划，经业主委员会审定后实施”。①这就是说业主委员会成立之后，公共维修基金的审核划拨权将从房地产行政主管部门转移到业
主委员会手中。按照《北京市专项维修资金使用管理办法(试行)》（2006）的规定，在业主委员会成立后，可以自行设立账户②，在各个银行竞争储户资源的态势下，公共维修基金是一个非常优质的储蓄资源，是各银行竞争的焦点，这也是寻租的一个源泉。因此，对于实际控制着公共维修基金的房地产行政主管部门而言，成立业主委员会就意味着被寻租的机会减少。
业主委员会成立可能阻断房地产主管部门与相关企业的寻租链条。按照《物权法》规定，小区的公共资源如地面车位、小区外墙、小区内的广告以及没有明确约定权属的部分等都属于小区业主共同所有。在业主委员会成立前，这些资源是被各种机构瓜分的，最突出的代表就是前期物业管理公司，它们与开发商关系密切，开发商和物业管理公司在业主委员会成立前对小区公共资源形成事实上的控制。一旦成立业主委员会，开发商和物业管理公司将失去这些收益，甚至要离开小区。这些企业可能会拿出部分收益向政府有关部门寻租以阻碍小区成立业主委员会，当政府有关部门不愿意失去这部分寻租机会时就会设法阻碍业主自治。由于
政府行为受到明显的法律制约，在预见到难以阻止业主自治时，它们就会利用与自己配合很好的居委会，把居委会变成阻碍业主成立业主委员会的力量。
（三）居委会担心其“潜在利益”受影响而乐意加入阻碍成立业委会的队伍中
居民委员会对业主成立业主委员会的阻碍，主要来自对腐败机会减少的担忧。在商品房社区中，前期物业管理具有巨额利益，前期物业管理公司担心一旦成立业主委员会就会失去自己的饭碗，因而千方百计阻碍业主成立业主委员会。当他们认识到居民委员会在政府部门那里已经获得了控制业主的某种权力时，就会通过向居民委员会行贿或变相行贿的方式，如对居民委员会进行援助、捐赠、给居民委员会主任或委员个人恩惠等，促使居民委员会阻碍业委会成立。对于开发商而言也面临着类似的问题。由于开发商不规范运作，大多数小区都有这
样那样的遗留问题。解决遗留问题需要支付成本，若不解决遗留问题就可以将这部分应付的成本转化为利润，业委会一旦成立，开发商很难逃避责任。因此开发商和前期物业管理公司就有动力共同向居委会和政府有关部门寻租，以阻碍业委会成立。对于财务相对紧张的居委会而言，这是一种获得权力租金的机会，一般不会轻易放弃。同时，对于小区的公共部分所产生的收益，在业主委员会成立前，居民委员会以实际控制人的身份与前期物业服务企业进行共享，一旦成立业主委员会，这种利益将不再属于居民委员会。基于以上两点考虑，居民委员会一旦看到并获取到这种利益，就会想方设法阻碍业主成立业主委员会。
四、正确处理居民委员会和业主委员会关系的政策选择
本是两个相互平等、相辅相成的社区自治组织，在各级政府的政策细节操弄下，被不当利益所左右，关系变得非常复杂，甚至矛盾重重。欲恢复其本来面貌，关键要从以下政策选择入手。
（一）政府对两个自治组织权利设计要对称
作为业主自治的业主委员会和作为居民自治的居民委员会本是两个相互平等的基层社区自治
机构，但国务院《物业管理条例》在两个机构间设计的单方面礼貌，片面要求业主委员会对居民委员会告知和接受居民委员会指导和监督。若为了强调两个社区自治组织之间应相互配合，在政策制定上就应当强调权利的相互对等。作为北京市、区县政府及其房地产行业主管部门舍本逐末，通过细节控制将其演变为行政前置程序的做法则显得离谱。欲使社区的业主自治权利和居民自治权利充分得到尊重，政府在政策的顶层设计上就要权利对称，防止在政策细节运作中附加不当条件，为权利保护奠定良好的政策基石。
（二）居民委员会和业主委员会要真正实现自治
基层自治组织间的关系本身并不复杂，关键是基层政府或政府派出机关习惯于过度干预居民自治组织，而同时又让它与真正实现自治的业主自治组织共同出现在同一社区中，其合法性就容易受到质疑。基于自身利益的考虑，居委会极力阻止成立一个与自己相比更真实、并且在业务上还具有一定的竞争性、对自身“潜在利益”有威胁的业主自治组织是再正常不过的事情了。因此，解决这个问题的关键是政府要依法办事，将居民委员会真正变成居民自治组织，摆脱政府中某些特殊利益集团的控制，从政府政策运作的意义上讲，就是要真正做到
相信群众。
（三）政策设计应以尊重权利为基石
当代中国正在从温饱社会向小康型社会转型，民众对于权利的认识将会空前高涨，政府在政策活动中，树立尊重民众权利的意识非常重要。无论是居民自治的权利，还是业主自治的权利，政府有关部门都要充分尊重。若某种权利在政策上存在，现实中却难以实现，民众就会产生权利受到剥夺的感觉，产生不满，当不满积累到一定程度，往往会产生更大的社会问题。
尊重权利不仅仅是一种政府行政的意识，更重要的是要有使这种权利得到实现的制度保障。民众的活动是在各种政策规范中开展的，是在生活中感受政策的，没有一个好的制度规范来支持权利的实现，政府反而会失去信任。
（四）在政策规范中对利益相关者要定位准确
从正义的角度看，利益相关者不适合作为与自己相关事务的直接管理者和仲裁者，对于与业主利益具有竞争性的部门和组织，不适合担任管理者、指导者、仲裁者。一个有效的、公正的、尊重权利的政策，需要斩断某些政府部门、某些组织通过损害业主利益获取寻租机会的利益链条。这不仅是政府反腐败的需要，也是实现业主自治、社区和谐的需要。
（五）依法行政的关键是尊重法的精神
在政策活动中，每一个政策看似没有直接违法，但经过几个政策的演化和几个行政环节的操
作，最终背离了法的精神，损害了民众的权益，这是一种典型的细节性政策异化现象。解决这个问题的关键，就是在每个政策细节上都要依法行政、遵循法的精神，以防止政策细节中的魔鬼作祟。
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